施行18年后，企業破產法迎來首次“大修”。

企業破產法修訂草案（下稱“修訂草案”）9月8日首次提請十四屆全國人大常委會審議，并于近日全文公開，征求意見。破產法律制度是市場經濟的基礎性法律制度，修訂草案在現行企業破產法基礎上，實質新增和修改160余條，引發市場廣泛關注。

“本次修訂貫徹了現代化破產法理念，揭示破產法不單是程序法，還是市場經濟退出基本法，以及防范化解處置重大風險的重要制度工具。”中國政法大學破產法與企業重組研究中心主任李曙光在接受證券時報記者專訪時表示。

在李曙光看來，本次修訂草案既回應了實踐需求和風險挑戰，補齊了現行制度短板；又順應了市場化、法治化、國際化的破產法發展方向，為未來制度發展預留了接口。修訂草案重點解決了運用破產程序意愿低、破產程序執行難，金融機構等經營主體退出難等問題，并完善破產申請和受理、管理人、債務人財產以及重整等制度，豐富了破產制度工具箱。

全面修改現行法律破解實踐難題

證券時報記者：企業破產法施行至今已超18年，您認為現行法律在實踐中，主要存在哪些制度短板？

李曙光：現行企業破產法自施行以來，在完善社會主義市場經濟體制、推動供給側結構性改革、治理“僵尸企業”和產能過剩、防范化解重大金融風險中發揮了至關重要的作用。2024年，全國因破產而注銷的企業僅占注銷企業總數的0.5%左右，已審結破產案件中重整、和解案件合計占比約為4.6%，企業破產法的功能尚未充分實現。

企業破產法在實施過程中暴露出一系列短板，包括適用范圍較為狹窄、管理人制度不完善、重整制度存在缺陷、簡易破產程序缺失、擔保債權人權益保護不足、債權人會議制度存在問題、法律責任體系不健全以及與其他法律銜接不暢等。

在適用范圍方面，企業破產法缺少為陷入困境的自然人提供保護的個人破產制度，也缺乏統一的金融機構破產制度，也沒有充分考慮合伙企業、個人獨資企業、非營利法人、特別法人等企業法人之外其他主體的破產問題。

在重整制度方面，企業破產法缺少重整價值的識別、審查與聽證機制。多采用行政干預力度較大的清算組模式，重整中債務人自行管理運用較少，市場化重整推進不足。戰略投資人參與缺乏激勵。強裁制度在實踐中容易被濫用。上市公司重整缺乏熟悉金融市場、能夠整合資源的專業管理人。預重整探索沒有法律依據。缺少面向中小企業的簡易重整程序。

在破產程序方面，現行破產程序周期較長、成本較高，中小微企業債權債務關系簡單、債權人不多、企業規模和債務規模不大，啟動普通破產程序對其而言成本過于高昂。

證券時報記者：本次修訂草案新增和修改條款較多，您認為本次修訂有哪些特點？

李曙光：本次修訂對現行企業破產法作了較為全面的修改，修訂草案在現行法12章136條的基礎上擴展至16章216條，新增和修改條款超過160條。

一是貫徹現代化破產法理念。第1條立法宗旨中新增“促進市場經營主體優勝劣汰和資源優化配置，防范化解重大風險”，揭示破產法不單是程序法，還是市場經濟退出基本法，以及防范化解處置重大風險的重要制度工具。修改以優化營商環境為導向，以深化供給側結構性改革為指導，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。要求建立破產工作協調機制，更好發揮政府作用。

二是重點解決實踐突出問題。修訂主要解決運用破產程序意愿不強，程序執行存在薄弱環節，管理人制度尚未健全，重整制度作用沒有充分發揮，“府院協調”機制未能有效落地，國有企業、金融機構等市場主體破產退出存在困難等企業破產法實施中的突出問題。完善破產申請和受理、管理人、債務人財產以及重整等制度，新設合并破產、金融機構破產等章節，豐富了破產制度工具箱。

三是順應國際破產法發展趨勢。當前國際破產法的融合趨勢正在不斷增強。各國破產法均強調債務人財務危機問題的早期介入，引入重整新融資優先權，為小微企業定制特殊的破產規則，加強司法合作并放寬司法承認條件。修訂草案吸收借鑒國際破產法立法經驗，增加了經營管理層在破產臨界期的特殊義務、重整新融資優先權、小微企業破產特別程序以及跨境破產合作制度。

四是預留發展空間與銜接接口。修訂草案允許連帶個人債務人利用破產程序進行債務清理，有限開放個人破產，體現了穩中求進的修訂思路。后續在總結試點經驗基礎上，再啟動個人破產立法。對于金融機構破產、指定管理人和確定管理人報酬的辦法、破產保障基金的管理和使用辦法等專業性、技術性較強的領域，修訂草案采用了準用性或委任性規則，為其他法律銜接和司法解釋制定預留接口。

總之，修訂草案既回應了實踐需求和風險挑戰，補齊了現行制度短板；又順應了市場化、法治化、國際化的破產法發展方向，為未來制度發展預留了接口。對健全市場退出機制、優化資源配置、防范化解重大風險具有重要意義，為構建高水平社會主義市場經濟體制提供了堅實法治保障。

首設金融機構破產專章作出差異化安排

證券時報記者：金融機構債權債務關系龐雜。本次修訂草案新增的“金融機構破產”專章是如何體現出金融機構特殊性的？

李曙光：金融機構破產制度在金融風險處置與金融機構市場退出中占據核心地位。增設“金融機構破產”專章是修訂草案的亮點之一。針對金融機構的公共性、涉眾性和風險外溢性等特征，修訂草案作了差異化安排，主要體現在擴展金融機構破產的適用范圍，完善金融機構破產的申請主體與條件，強化行政風險處置與司法破產的轉換與銜接，設置特殊債權清償規則等方面。

例如，現行企業破產法第134條規定“商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請”。本次修訂草案在上述列舉金融機構的基礎上，新增了信托公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、非銀行支付機構等，并以“經金融管理部門依法批準設立的金融機構”為兜底，為將來新型金融機構的納入預留空間，既增加了法律適用的靈活性與開放性，也契合“依法將所有金融活動納入監管”的頂層設計。

為最大限度保護金融消費者和社會公眾的利益，修訂草案第198條規定，前期風險處置中為維持機構繼續經營所投入的資金可以參照共益債務優先清償。第200條明確金融穩定保障基金與各類行業保障基金在償付或者受讓后的追償權或債權，可以取得與被償付主體相同的清償順位。

修訂草案“金融機構破產”專章還就金融機構破產案件的管轄、主要責任人的義務、特殊資產破產隔離、金融管理部門的重整計劃執行監督權等內容作出了規定。其他章節還涉及終止凈額結算的處理、金融機構破產管理人選任、證券投資者保護機構集中申報債權等金融機構破產的特殊規則。這些規則充分考慮了金融機構破產的特殊性，為處置金融風險、維護金融穩定提供堅實的制度支撐。

證券時報記者：金融機構高負債經營的特質使其可能在達到現行破產條件前已釀成較大金融風險，如何在法律上建立起前置風險處置程序？除完善企業破產法外，如何進一步完善配套政策與監管協調？

李曙光：金融風險處置中的行政處置程序與破產程序的銜接是維護金融市場穩定的關鍵。在我國金融風險處置實踐中，當面臨重大金融風險案件時，金融管理部門往往先行采取行政措施，以迅速穩定局勢并為后續破產程序的啟動奠定基礎。法院得以在行政程序所構建的框架內，啟動破產程序，進而以市場化、法治化的方式推進資產清算、重整等工作，實現金融風險的有序處置。

在立法層面，正在制定的金融穩定法是防范、化解、處置金融風險，維護金融穩定的基礎性法律規范，應重視與企業破產法修訂工作的協調銜接。建議聯動修改銀行業監督管理法、商業銀行法、保險法等金融單行法，并盡快制定存款保險法，與企業破產法、金融穩定法相呼應。以解決現行金融機構破產規則碎片化的問題，共同構建起統一、完備、體系化的金融風險處置法律框架。

除完善企業破產法外，可以采取更多措施完善配套政策與監管協調，確保行政處置程序與破產程序在風險識別、評估、應對及處置各環節中的無縫對接。應建立健全信息共享平臺，實現司法機關與行政機關之間的實時信息交換；明確司法機關與行政機關在金融風險處置中的職責分工與合作原則；推動建立常態化的聯席會議制度，促進司法與行政機制的深度融合；強化司法程序與行政程序的協同運作，確保金融風險處置的合法性與規范性。

優化小微企業破產路徑

證券時報記者：業界普遍反映當前破產程序效率低、耗時長，修訂草案能否進一步優化破產程序效率？如何為小微企業構建起破產“綠色通道”？

李曙光：針對當前破產程序效率低、周期長的突出問題，修訂草案在制度設計上作出系統回應，包括建立破產工作協調與破產預警機制，引入庭外重整協商制度，優化破產程序規則等，既縮短了破產案件的整體周期，又為小微企業提供了快捷高效的特殊破產路徑，有助于破產程序整體效率提升。

修訂草案的重要創新之一是設置“小型微型企業破產程序的特別規定”一章。增設小微企業破產程序，可以提高破產法實施效率，節約破產當事人的司法程序成本。

根據修訂草案第178條至183條的規定，該程序適用于債務人財產狀況清晰、債權債務關系簡單、債權人人數較少的小型微型企業。在程序安排上，案件可由一名審判員獨任審理，應指定個人擔任管理人，一般不設債權人委員會。債權申報不受普通期限限制，案件應在受理后六個月內審結。小微企業重整原則上由債務人自行管理財產和營業事務，并須在三個月內提交重整計劃草案。若出資人對債務人繼續經營具有重要價值，且出資人同意將未來一定期限的可支配收入用于清償債務，則重整計劃可允許其保留部分或全部股權與控制權。

總體來看，該特別程序突出了簡便、快速和靈活性，兼顧債權人利益與小微企業出資人的經營者權益持續經營。

證券時報記者：在實踐中，債權人因破產獲償比例低常撤回申請，債務人怕影響融資或因個人擔保綁定債務不愿申請，上述問題常見于小微企業。本次修訂草案的出臺能否改善上述問題？一個完善的破產申請激勵約束機制應該符合哪些要求？

李曙光：當前破產實踐中，各方破產申請積極性不足，導致大量“僵尸企業”無法及時退出市場，債權人權益難以保障，市場資源被低效占用。為應對這一問題，修訂草案采取了多項制度安排。

對于債務人，修訂草案規定了經營管理層在破產臨界期內的特殊法定義務。修訂草案第8條第2款規定，債務人企業具備破產原因時，其董事、高級管理人員應當采取合理措施，避免企業狀況持續惡化和財產減損，包括及時啟動重整或和解程序。

與此同時，修訂草案第139條引入信用修復機制，重整后債務人可申請屏蔽失信信息，緩解因“破產污名化”帶來的繼續經營困境。修訂草案還突破性引入連帶個人債務人債務清理制度，允許為企業債務承擔連帶責任的自然人股東依照破產程序清理債務，從而打破企業破產清算、個人終身負債的局面，減輕債務人對破產的畏懼心理。

對于債權人，修訂草案完善了權益保護機制，強化其對破產程序的控制。修訂草案第11條規定法院在受理前可采取財產保全、中止執行等臨時措施，第107條新增重整程序中擔保權恢復行使規則，第162條對于破產債權清償順位作了更加細致的規定。有效防止出資人及關聯方侵占、轉移財產，保障債權人的受償基礎，確保公平受償。修訂草案還規定了管理人、債務人的信息披露義務，使債權人能夠充分及時獲取破產信息。

完善的破產申請激勵約束機制，應當在制度設計上兼顧效率與公平、激勵與約束。既鼓勵申請權人在符合法律條件時主動提出破產申請，也對虛假破產、惡意“逃廢債”、不當拖延申請等行為施加法律責任，從而防止制度被濫用。

此外，破產機制的有效運作離不開健全的監督體系。法院應在受理階段進行嚴格審查，杜絕虛假破產或惡意申請。管理人、債權人會議及破產行政管理機構應形成協同監督，以確保破產程序的透明與規范。破產申請制度還應與民法、公司法、金融法等其他法律法規相互銜接。對于金融機構、國有企業等特殊主體，還應當兼顧國家金融安全與國有資產保護，從而在市場秩序與公共利益之間實現平衡。

解決“無產可破”痛點新增措施避免“逃廢債”

證券時報記者：本次修訂草案進一步完善管理人制度、提出設立破產保障基金。全面強化管理人履職對于保護債權人利益、破產程序執行有何意義？您如何看待“破產保障基金”的設立？

李曙光：管理人是破產程序的主要推動者和破產事務的具體執行者。本次修訂草案進一步完善了管理人制度，明確管理人的法律地位，細化選任方式與主體資格，增加管理人的職責范圍，完善對管理人的監督管理機制。

一方面，強化債權人對管理人的控制與監督，以實現債權人利益最大化。例如，修訂草案第29條第1款確認了管理人的法律定位為破產事務的管理主體，依法獨立履職，并接受債權人會議和債權人委員會的監督。突出了管理人專業性、獨立性、中立性等特征，為其公正地開展管理工作提供了制度保障。

另一方面，完善選任與監管機制，可以提升管理人履職能力。例如，修訂草案第31條第3款中管理人選任消極資格中新增具有嚴重失信不良記錄且尚未修復的情形。修訂草案第32條規定，在金融機構、國家出資企業和具有重大影響的國有企業破產時，法院指定管理人應聽取金融管理部門、國資監管機構等機構的意見。金融機構破產時，金融管理部門可推薦管理人。經風險處置后進入破產程序的，可由接管組、托管組或清算組擔任管理人。

在完善管理人制度的同時，修訂草案第39條提出設立“破產保障基金”，以解決“無產可破”案件中破產費用無從支付的問題。該條主要規定了破產保障資金的構成，并授權最高人民法院會同相關國家機關制定管理和使用辦法。破產保障基金可用于支付基本報酬和必要費用，保障破產程序能夠順利啟動和推進。同時，破產保障基金還能發揮激勵和引導作用，提升破產制度的公平性與可及性，維護社會公眾對破產制度的信任和期待。但破產保障基金的運行需建立合理的籌款、管理、使用與監督機制，增強其抗風險和可持續發展能力，確保資金合理使用，防止挪用、濫用保障基金的現象發生。

證券時報記者：“逃廢債”常出現于當事人提出破產申請后至法院作出裁定前這一時段，本次修訂草案擬針對該時段設立“臨時措施”，您認為哪些措施可以從法治角度防止“逃廢債”行為？

李曙光：現行法下，破產申請提出后至法院裁定受理前是債務人企業管理的真空期。部分債務人在此期間轉移、隱匿甚至毀損資產，銷毀文件，導致債權人清償比例下降，破產程序的公平性和有效性大打折扣。

本次修訂草案專門新增臨時保全措施，以回應實踐需求，堵住管理漏洞。例如，修訂草案第11條規定，面對債務人財產存在貶值或者被惡意轉移等緊急情況，債權人和債務人均可申請法院采取財產保全或中止執行措施。法院需及時裁定，必要時可要求提供擔保。利害關系人可以提出異議，異議成立則恢復執行或解除保全。若法院最終不予受理破產申請，中止的執行程序自動恢復，保全措施應當解除。這一規則可避免債務人利用時間差惡意轉移資產，維護債務人財產的完整，并通過擔保和異議機制平衡各方利益。

除新增臨時保全措施外，修訂草案相關規定還強化了債務人的有關人員的責任,完善了信息披露與報告義務。為避免連帶個人債務人利用破產程序“逃廢債”，修訂草案還構建了十分嚴密的防范措施。例如，修訂草案第18條第2款和第19條規定，連帶個人債務人進入破產程序后，不得有高消費或非必要消費行為，必須真實、準確、完整申報及披露個人及其家庭財產信息。

在企業破產法之外，還應當健全社會信用體系與失信懲戒機制，加大對“逃廢債”行為的打擊與懲罰力度，織密覆蓋民事、行政、刑事責任的全鏈條防控網，營造誠實守信的良好社會風氣。

責編：葉舒筠

校對：姚遠