國泰海通證券研究所 路穎 黃汝南 劉姜楓 梁中華

中央城市工作會議7月14日至15日在北京舉行。時隔10年再次召開，本次會議延續發展了2015年會議精神，總體有三個方面邊際變化：

一是在形勢判斷上，更加重視高質量發展。提出“城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”，在2015年“已經進入新的發展時期”、“推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變”的認識基礎上進一步明確粗放式擴張并不可持續，下一階段城市發展應重視現有空間規模下的提質增效。二是在總體思路上，提出五個“更加注重”。本次會議繼承2015年會議提出的“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”三個主要抓手，進一步提出了“更加注重以人為本”、“更加注重集約高效”、“更加注重特色發展”、“更加注重治理投入”、“更加注重統籌協調”。三是在重點任務上，更加目標導向。相比于2015年會議五個“統籌”對城市工作方式的指導；本次會議提出著力建設“現代化城市體系”和“創新”、“宜居”、“美麗”、“韌性”、“文明”、“智慧”城市。

對比2015年與2025年中央城市工作會議表述的異同，下一階段城鎮化發展的重點抓手主要在以宜居和安全為目標的城市更新和以創新發展和縣城建設為主的城市發展兩個方面。

其一，以宜居和安全為目標的城市更新。2015年的中央城市工作會議上提出“推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變”。此后，城市土地擴張放緩、城市更新快速推進，城市建設用地面積增速出現明顯放緩，城市建設和更新明顯提升。而2025年7月本次中央城市工作會議進一步提出“從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”。具體工作安排中多處提及城市更新，重點聚焦宜居和安全兩個方面：一是宜居層面，會議提出在“加快構建房地產發展新模式”的基調下，“穩步推進城中村和危舊房改造”，以達到“建設舒適便利的宜居城市”的目標。因此，本次會議強調的城市更新既不鼓勵大拆大建，也并非是類似2014—2017年大規模推動的棚戶區改造，而更多類似于2016年后在建筑標準、公用設施建設、綠化水平等方面的提升。二是安全層面，會議提出“著力建設安全可靠的韌性城市”，進而要求“加快老舊管線改造升級”、“全面提升房屋安全保障水平”、“強化城市自然災害防治”、“加強社會治安整體防控”，首次明確提出“嚴格限制超高層建筑”。《“十四五”國家綜合防災減災規劃》提出，“隨著城鎮化、工業化持續推進，基礎設施、高層建筑、城市綜合體、水電油氣管網等加快建設，產業鏈、供應鏈日趨復雜，各類承災體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，多災種集聚和災害鏈特征日益突出，災害風險的系統性、復雜性持續加劇。”因此，基建設施設防水平、老舊小區抗震能力、城市排水防澇設施、應急避難場所等城市建設也是下一階段的重點工作目標。

其二，以創新發展和縣城建設為主的城市發展。相較于2015年會議對城鎮化發展的表述，本次會議更加重視城市的“創新”職能，并新增提及縣城在城鎮化中的作用。

城鎮化逐漸放緩的背景下，本次會議更加強調城市創新在發展新質生產力方面的作用。2015年的會議在第三大重點工作任務中提及“讓創新成為城市發展的主動力，釋放城市發展新動能”；2025年會議則直接提出“著力建設富有活力的創新城市”作為第二大重點工作任務，進一步表明在城鎮化背后的工業化發展中，城市作為創新主體的重要地位。過去經濟動能之一是人口城鎮化的動力帶來房地產的高速發展，而在城鎮化進入平臺期的當下，未來經濟增長的主要動能將是城市創新的動力帶來新質生產力的快速發展。

近年來城鎮化重要的特征是以城市群和都市圈為代表的城市體系快速發展，而本次會議在“著力優化現代化城市體系”中不僅提及“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，緊接著提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，重點提及“支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展”，進而“發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城”。說明下一階段縣城建設是未來城鎮化發展的重點工作之一。