編者按

這是在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中，發(fā)生在南粵大地改革前沿的一次“城市發(fā)展用地從增量依賴(lài)向存量挖潛轉(zhuǎn)變”的生動(dòng)實(shí)踐：近年來(lái)，面對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，新增產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)重不足，大量鋅鐵皮廠房高能耗、低產(chǎn)出問(wèn)題突出，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)形態(tài)陳舊落后、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)隱患集中的困局，廣東中山以改革創(chuàng)新突破路徑依賴(lài)，通過(guò)全域低效工業(yè)園改造，在平穩(wěn)有序中讓近5萬(wàn)畝村鎮(zhèn)低效用地?zé)òl(fā)新生。

回顧三年“工改”實(shí)踐，中山以“不在困難面前卻步、越是困難越向前”的決心和勇氣，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，敢于啃硬骨頭，敢于破利益藩籬，聚黨群共識(shí)，促多贏格局，終至踏平坎坷成大道，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市提質(zhì)、生態(tài)治理、強(qiáng)村富民的系統(tǒng)性變革。中山“工改”，對(duì)先發(fā)地區(qū)低效用地再開(kāi)發(fā)、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型具有借鑒意義。

改革開(kāi)放初期，南粵大地改革春風(fēng)乍起，外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，村鎮(zhèn)工業(yè)園遍地開(kāi)花，推動(dòng)珠三角城市加速邁進(jìn)工業(yè)化。時(shí)移世易，“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展模式走到盡頭，占據(jù)大片土地的村鎮(zhèn)鋅鐵皮廠房，被雨打銹蝕呈褐紅色，變成一塊塊“銹斑”。工業(yè)化轉(zhuǎn)型陷入瓶頸，珠三角還有空間嗎？還能繼續(xù)發(fā)展嗎？類(lèi)似的質(zhì)疑紛紛出現(xiàn)。

“廣東四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年間，中山陷入“下降的10年”，GDP總量排名下滑，工業(yè)投資總額跌落。不僅如此，中山還因治水不利，成為2021年中央環(huán)保督察通報(bào)的負(fù)面案例。

2022年至2024年的三年間，中山在沒(méi)有大政策、大投資，亦無(wú)百億級(jí)大項(xiàng)目落地、財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的條件下，通過(guò)一場(chǎng)“自救”，走出了“負(fù)循環(huán)”——工業(yè)投資總額三年翻一番、年均增長(zhǎng)26%，GDP增速穩(wěn)居廣東前列，并通過(guò)僅不到20億元的財(cái)政投入，預(yù)計(jì)撬動(dòng)新增投資超1800億元。

記者調(diào)研了解到，轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就在于村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級(jí)實(shí)踐（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“工改”）。通過(guò)“工改”，中山淘汰高污染高排放企業(yè)，盤(pán)活低效土地，探索出一條傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑。

廣東中山一度陷入發(fā)展“死結(jié)”

中山曾被譽(yù)為“廣東四小虎”，以專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聞名全國(guó)。上世紀(jì)八九十年代，一批村鎮(zhèn)工業(yè)園拔地而起，中山由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣成長(zhǎng)為工業(yè)強(qiáng)市。

但隨著發(fā)展模式紅利殆盡，曾帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)騰飛的11.2萬(wàn)畝村鎮(zhèn)工業(yè)園，因結(jié)構(gòu)欠優(yōu)、環(huán)境臟亂、產(chǎn)業(yè)低端、安全隱患突出，變成了困住城市發(fā)展的“死結(jié)”。2012年至2021年，中山GDP總量排名從全省第五名大幅下滑，GDP增速在2019年跌至1.1%。

經(jīng)濟(jì)失速的背后是工業(yè)失速。中山以工業(yè)立市，但這十年間，中山工業(yè)投資總額不增反降，從2012年的307.4億元跌至2021年的288.9億元，占固定資產(chǎn)投資總額比重由超三成跌至不足兩成。

“中山在最需要轉(zhuǎn)型的時(shí)候，還遇上了財(cái)政的最低谷。”中山市副市長(zhǎng)陳暉東說(shuō)，拆除11.2萬(wàn)畝村鎮(zhèn)低效工業(yè)園，需要支付租金補(bǔ)償、上蓋物補(bǔ)償、騰挪安置費(fèi)用等大量資金，但彼時(shí)中山財(cái)政極為困難。

陳暉東介紹，當(dāng)時(shí)的中山已是“手無(wú)寸土”，增資擴(kuò)產(chǎn)、招商引資項(xiàng)目落不了地，一大批本土骨干企業(yè)外遷。土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度接近40%，最高的鎮(zhèn)街達(dá)86.9%，部分鎮(zhèn)街十年未出讓工業(yè)用地。

與落后產(chǎn)業(yè)相伴的是城市生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。“過(guò)去，村鎮(zhèn)工廠大量廢水直排河涌。河涌里的水看著像芝麻糊，聞著臭氣熏天。”一名村鎮(zhèn)工業(yè)園居民說(shuō)。

據(jù)了解，截至2021年底，中山的排污廠企達(dá)5萬(wàn)多家，大部分集中在村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)。2021年，中央環(huán)保督察組通報(bào)中山市落實(shí)上級(jí)治水決策部署不力，推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)保督察問(wèn)題整改不到位。

“工改”勢(shì)在必行，但舊廠房的背后潛藏著難以解開(kāi)的“利益板結(jié)”。

一方面，中山工業(yè)用地破碎，11.2萬(wàn)畝的村鎮(zhèn)低效工業(yè)園平均容積率不足0.6，已出讓土地中70%的地塊面積小于10畝/宗，私營(yíng)企業(yè)和自然人權(quán)屬地塊占比近80%。部分以長(zhǎng)租期低租金、以租代售等方式獲取土地使用權(quán)的低效廠房業(yè)主往往又“二道”“三道”倒手，利益板結(jié)固化，絆住發(fā)展手腳。

另一方面，低效村鎮(zhèn)工業(yè)園里的部分產(chǎn)業(yè)，在中山的供應(yīng)鏈里不可或缺。中山小欖鎮(zhèn)一名基層干部說(shuō)，正是一些看似高污染低效率的小工廠，填補(bǔ)和構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，由此形成的產(chǎn)業(yè)集群是中山制造業(yè)不可缺少的一部分。

解轉(zhuǎn)型之結(jié)：“活政策”帶來(lái)“新增長(zhǎng)”

2022年至2024年間，通過(guò)“工改”，中山累計(jì)拆除整理低效工業(yè)用地超4.8萬(wàn)畝，服務(wù)增資擴(kuò)產(chǎn)和招商引資企業(yè)超1800家，預(yù)計(jì)新增投資總額1862億元，其中絕大部分投資來(lái)自民營(yíng)投資和社會(huì)資本。

記者在中山看到，通過(guò)激活工業(yè)“地利”，激發(fā)企業(yè)投資熱情，中山正在實(shí)現(xiàn)從“村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園”到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園”的轉(zhuǎn)變。

在中山翠亨新區(qū)，看著新廠房拔地而起，莎麗科技股份有限公司董事長(zhǎng)劉鳳祥終于解開(kāi)了多年的心結(jié)。

“我們位于翠亨新區(qū)的土地由于歷史原因，項(xiàng)目用地和房產(chǎn)手續(xù)不完善，導(dǎo)致新廠房建設(shè)項(xiàng)目近20年來(lái)都無(wú)法報(bào)建，增資擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃先后擱淺。”劉鳳祥說(shuō)，根據(jù)中山新出臺(tái)的政策，公司能完善用地手續(xù)，解決歷史用地問(wèn)題，滿(mǎn)足實(shí)際生產(chǎn)需要。

這是中山“工改”政策的縮影。中山市自然資源局副局長(zhǎng)鄧宇文說(shuō)，中山用好廣東省“三舊”改造政策，把2010年后實(shí)施建設(shè)的低效工業(yè)用地也納入其中、同等享受市級(jí)權(quán)限優(yōu)惠政策，同時(shí)針對(duì)缺失合法用地手續(xù)的村集體土地，通過(guò)改造完善用地手續(xù)、所繳納土地出讓金基本返還村集體，推動(dòng)一批土地利用合法化，讓企業(yè)投資更安心、更放心。

此外，中山還創(chuàng)新“單一主體歸宗+連片獎(jiǎng)勵(lì)”模式，將改造稅收成本壓減90%，激發(fā)一大批5畝、10畝的低效工業(yè)用地連片改造；出臺(tái)86項(xiàng)村鎮(zhèn)工業(yè)園改造升級(jí)新政，清理市鎮(zhèn)兩級(jí)制定的113項(xiàng)舊政策，降低改造廠房自持比例，提高容積率和廠房限高；將審批流程壓減50%、審批時(shí)間從20天壓縮至3天，充分激發(fā)了社會(huì)力量和民間投資自主改造的積極性。

針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)造成的污染問(wèn)題，中山提出了“環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園”模式，通過(guò)將同一產(chǎn)業(yè)或同一地區(qū)企業(yè)的某些特定產(chǎn)污環(huán)節(jié)聚集，實(shí)現(xiàn)集中治污，解決單個(gè)企業(yè)環(huán)保設(shè)施投入不足、治理效率低下等問(wèn)題。

數(shù)據(jù)顯示，中山拆除違建和危舊廠房501宗，2024年低效工業(yè)園發(fā)生火災(zāi)相比2021年下降近30%，超2500家污染企業(yè)將實(shí)現(xiàn)“園區(qū)集聚、統(tǒng)一治污、產(chǎn)業(yè)提升”，通過(guò)源頭治污推動(dòng)城鎮(zhèn)建成區(qū)基本消除黑臭河涌。

連片優(yōu)質(zhì)空間有效承接珠江口東岸產(chǎn)業(yè)外溢、支撐新招引項(xiàng)目落地。“有了優(yōu)質(zhì)的土地和廠房，不少企業(yè)就找上門(mén)來(lái)。”小欖鎮(zhèn)黨委副書(shū)記吳鑄輝說(shuō)，受困于土地空間不足，過(guò)去鎮(zhèn)上從沒(méi)有招引過(guò)10億元以上的企業(yè)，而“工改”之后，“一口氣就來(lái)了3家”。

解利益之結(jié)：“小投入”撬動(dòng)“大投資”

在有限的財(cái)力下，如何用小投入撬動(dòng)千億投資？記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，結(jié)合不同情況，中山探索了多種答案。

中山黃圃鎮(zhèn)大岑片區(qū)聚集了大量家電企業(yè)，是遠(yuǎn)近知名的“家電島”。黃圃鎮(zhèn)黨委書(shū)記梁泳輝介紹，大岑片區(qū)創(chuàng)新運(yùn)用周轉(zhuǎn)性扶持資金1.1億元，結(jié)合“工改”基金5000萬(wàn)元，通過(guò)出資組建村屬大岑灣投資公司等方式，成功爭(zhēng)取銀行貸款4億元，獲得貼息補(bǔ)助約914萬(wàn)元，一舉解決了整備資金難題。

小欖鎮(zhèn)績(jī)東二社區(qū)黨委書(shū)記李冰說(shuō)，社區(qū)主動(dòng)申請(qǐng)將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，通過(guò)協(xié)議出讓的方式供地到集體名下的全資子公司，讓土地以更靈活的方式入市，為社區(qū)融資、籌集更多發(fā)展資金創(chuàng)造條件。

面對(duì)“為什么要搬”“憑什么要拆”的質(zhì)疑，中山多措并舉破除利益固化藩籬。

中山建立市鎮(zhèn)兩級(jí)“一把手”掛帥的指揮部，全部鎮(zhèn)街簽訂責(zé)任狀，先后4次抽調(diào)近500名市直機(jī)關(guān)優(yōu)秀黨員干部奔赴一線，與鎮(zhèn)街干部并肩行動(dòng)，入廠房、進(jìn)家門(mén)、聽(tīng)訴求、講政策，讓村鎮(zhèn)工業(yè)園改造的好政策走進(jìn)村企、落地見(jiàn)效。

“市、鎮(zhèn)工改干部牽頭對(duì)接權(quán)利人、生產(chǎn)型企業(yè)和二房東，僅用兩個(gè)月時(shí)間，就完成了從土地談判到工地項(xiàng)目落地的全過(guò)程。”廣東誠(chéng)藝控股集團(tuán)有限公司執(zhí)行董事韓文輝說(shuō)，“誠(chéng)藝·外沙科創(chuàng)園”成功運(yùn)用該模式，將原有82個(gè)權(quán)利人整合為單一主體，僅用9個(gè)月就“蝶變”成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

中山市工改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，中山注重平衡利益，對(duì)原租賃人的剩余租期作合理補(bǔ)償，妥善騰挪安置優(yōu)質(zhì)企業(yè)，通過(guò)長(zhǎng)短結(jié)合、錢(qián)物兼有等方式推動(dòng)改造收益反哺村集體，鼓勵(lì)市屬?lài)?guó)企和鎮(zhèn)屬公有企業(yè)“統(tǒng)租統(tǒng)管”集體物業(yè)，充分激發(fā)市場(chǎng)力量；通過(guò)執(zhí)法解決既得利益者“獅子大開(kāi)口”的棘手問(wèn)題，加快盤(pán)活低效用地。

“我們不搞‘強(qiáng)拆’，而是依法依規(guī)，發(fā)揮環(huán)保、安全生產(chǎn)執(zhí)法效力，組織廣大干部日夜兼程進(jìn)村入企，反復(fù)動(dòng)員，一塊塊地、一個(gè)個(gè)企業(yè)談，工作一直做到通為止。”中山市委書(shū)記郭文海說(shuō)。

改造為村鎮(zhèn)注入了增收致富新動(dòng)力。數(shù)據(jù)顯示，中山“工改”以來(lái)，累計(jì)建設(shè)千畝以上連片項(xiàng)目2個(gè)、500畝以上4個(gè)、100畝以上83個(gè)，改造后的村集體物業(yè)價(jià)值普遍提升10倍以上，集體收入大幅增長(zhǎng)，增幅最高的達(dá)30倍，以“一子落”帶動(dòng)了“滿(mǎn)盤(pán)活”。

土地現(xiàn)實(shí)之困是包括珠三角在內(nèi)全國(guó)不少先發(fā)地區(qū)面臨的共性難題。中山“工改”總結(jié)出的“10種模式”“五字經(jīng)”不僅破解了土地困局，解開(kāi)了城市轉(zhuǎn)型之結(jié)，更為傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型探了路、破了題。

郭文海表示，低效工業(yè)園改造升級(jí)是鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，要探索打造連片跨鎮(zhèn)街萬(wàn)畝級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合。

如今，中山“工改”勢(shì)能依然澎湃。這場(chǎng)以改革破局的“自救”，將為這座制造業(yè)城市趕上新一輪高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)勁引擎和新的動(dòng)力。