5月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，從政策引導、資源配置、資金支持等多個關鍵維度明確了城市更新的發展方向。

5月20日，國務院新聞辦公室召開專題新聞發布會，住房城鄉建設部、自然資源部、國家發展改革委、財政部、金融監管總局等五部門聯合對《關于持續推進城市更新行動的意見》進行解讀。

多部門聯合解讀城市更新政策，在過往較為罕見，凸顯了城市更新行動方案已上升至極為重要的戰略高度。

住房城鄉建設部副部長秦海翔在發布會上指出，當前，我國城市發展模式已從大規模增量建設，轉向存量提質改造與增量結構調整并重，正式邁入城市更新的重要時期。人民群眾對城市生活的需求，也從“有沒有”轉向了“好不好”。實施城市更新行動，不僅能夠推進城市結構優化、功能完善和品質提升，推動城市實現高質量發展，還能有效拉動投資與消費，擴大內需，持續滿足人民群眾對美好生活的向往，對促進經濟增長、保障和改善民生意義重大。

今年以來，上海加快“兩舊一村”改造，多個項目取得進展。其中，上海第十鋼鐵廠城市更新項目近日啟動招商，成為上海盤活閑置存量土地資源的又一案例。

城市更新政策演進史

在城市化進程中，城市更新政策的演進是一部不斷適應時代需求、推動城市可持續發展的歷史。從早期的舊城改造到如今全面、系統的城市更新行動，政策的變遷不僅反映了城市發展理念的轉變，更深刻影響著城市的面貌與居民的生活品質。

我國城市更新發展相關政策的源頭可追溯至20世紀80年代。當時，隨著改革開放的推進，城市發展加速，部分城市開始出現住房短缺、基礎設施老化等問題。為改善居民居住條件，一些城市開展了舊城改造工作，重點是對破舊房屋進行拆除重建，以增加住房供給。這一時期的政策主要側重于解決住房的數量問題，改造方式相對單一，多以政府主導的大規模拆遷重建為主。

進入90年代，城市更新開始引入市場機制。一些沿海發達城市率先嘗試通過土地出讓、招商引資等方式，吸引開發商參與舊城改造。此舉在一定程度上緩解了資金壓力，加快了改造進程。但也出現了一些問題，如過度追求經濟效益，忽視歷史文化保護和居民權益保障，導致部分城市特色喪失，拆遷矛盾頻發。

21世紀初，隨著城市化進程的加速，城市更新的內涵和外延不斷拓展。政策制定者開始意識到，城市更新不僅僅是物質空間的改造，還涉及經濟、社會、文化等多個層面的協調發展。為此，國家陸續出臺了一系列政策，加強對城市更新的規范和引導。

在住房保障方面，2007年，國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，加大對保障性住房建設的支持力度，將城市更新與保障性住房建設相結合，改善中低收入群體的居住條件。在歷史文化保護方面，2008年《歷史文化名城名鎮名村保護條例》正式實施，明確了歷史文化名城、名鎮、名村的保護原則和措施，強調在城市更新中要注重文化遺產的保護與傳承。

同時，各地也紛紛出臺地方政策，探索適合本地的城市更新模式。例如，廣州在2009年頒布《廣州市城市更新辦法》，率先提出“三舊”改造（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）概念，通過政策引導，鼓勵市場主體參與城市更新，實現了土地資源的高效利用和城市功能的優化升級。

2019年，中央經濟工作會議首次提出“城市更新”，標志著城市更新正式上升為國家戰略。此后，相關政策密集出臺，城市更新進入全面推進階段。2020年，“實施城市更新行動”被寫入“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，成為推動城市高質量發展的重要舉措。

2025年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，為城市更新按下“加速鍵”。《意見》明確了“時間表”“路線圖”和“施工圖”，提出八項主要任務，涵蓋既有建筑改造利用、城鎮老舊小區整治改造、完整社區建設、老舊街區和廠區更新改造、城中村改造、城市功能完善、城市基礎設施建設改造以及城市生態修復和歷史文化保護等多個方面。

在實施機制上，《意見》強調創新完善以需求和項目為導向的機制，全面開展城市體檢評估，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系；在用地政策上，推動土地混合開發利用和存量低效用地的盤活；在投融資方面，加大中央和地方財政投入，落實相關稅費減免政策，強化信貸支持，完善市場化投融資模式；在可持續模式上，強調政府引導、市場運作、公眾參與的協同推進；在法規標準上，加快推進城市更新相關立法工作，完善適用于城市更新的技術標準。

開發商深度參與

開發商是城市更新的重要參與主體，以上海為例，記者梳理發現，開發商主要從三方面深度參與城市更新：

其一，積極參與舊區改造項目。通過與政府合作，承接老舊小區、二級舊里等改造工程，發揮自身在資金、建設、運營等方面的專業優勢。在虹口區北外灘舊改中，開發商通過組團打包模式，憑借高效的施工管理與居民溝通能力，快速推進項目落地；在蕃瓜弄小區改造等這類復雜項目里，可引入專業設計團隊，優化戶型方案，同時協助基層開展居民工作，推動改造進程。

其二，圍繞城市更新單元規劃發力。開發商可依據各更新單元的功能定位進行切入。比如，在徐家匯-01單元參與打造特色商業街區、品質樓宇；在靜安石門二路-01單元投身金融產業相關建筑開發與運營；在虹口嘉興-01單元助力演藝文化空間建設。以專業視角配合“三師聯創”機制，從項目規劃階段深度介入，確保開發建設契合城市發展需求。

其三，在商業與公共空間改造中，房企通過引入新業態、創新運營模式，打通文旅商產業鏈，激活工業遺址價值，實現城市更新與效益共贏。

2025年，上海加快“兩舊一村”改造，多個城市更新項目取得進展。虹口區北外灘以組團打包模式高效推進舊改，東余杭路（一期）項目將工期從18個月壓縮至數月，簽約率近99%；靜安區蕃瓜弄小區通過戶型優化、黨群聯動，實現100%簽約，改造后配套完善，成為舊改標桿。

借助這一東風，開發商深度參與上海的城市更新工作中來。

2025年1月2日，奉賢“貝港城中村”改造項目正式開工，預計整體建設周期約為75個月。在該項目中，瑞安集團是重要參與方。瑞安集團曾在上海先后打造了新天地、瑞虹新城、創智天地、虹橋天地、蟠龍天地等多個城市更新項目，積累了豐富的實踐經驗。

近期，上海第十鋼鐵廠城市更新項目迎來新進展。作為工業遺產轉型典范，上鋼十廠自1998年鋼鐵生產退出后，歷經“圍墻經濟”、文創園區改造等轉型探索。2014年，融僑集團以27.46億元競得上鋼十廠地塊，啟動新一輪改造，項目定位為“藝術+商業+辦公”綜合體。

日前，項目核心的A.F.A辦公樓已啟動招商，總建面23萬平方米，采用塔樓與獨棟業態組合。面對上海商辦市場深度調整，項目雖面臨甲級寫字樓競爭壓力，但也迎來智慧樓宇、零碳改造等升級機遇。在項目推介會上，長寧區新華路街道表示，將提供一站式服務助力項目發展，項目方也強調將在保護性改造中進行創新。